Análisis regulatorio a las medidas propuestas por el Gobierno para mitigar los impactos del conflicto internacional.
El lunes 14 de marzo, mediante comunicado de prensa CP-228-2022, el Gobierno de la República anunció un paquete de medidas que pretenden defender la economía nacional de los impactos por el ataque de Rusia a Ucrania y sus efectos sobre el precio de los combustibles a nivel internacional y sus consecuencias a nivel nacional.
Las medidas propuestas se vinculan a temas como impuesto sobre la renta para sectores específicos, el impuesto único a los combustibles y los modelos de cálculo tarifario de los combustibles. De seguido un análisis de cada propuesta:
Crédito fiscal temporal. El Gobierno propone una deducción temporal del impuesto sobre la renta a partir de cada litro de gasolina o diésel consumido. Es decir, los sectores de transporte de carga, transporte remunerado de personas (incluye taxis y autobuses) y de actividades agrícolas podrán reducir su pago por impuesto sobre la renta entre ¢78,15 y ¢92,40.
Tipo de combustible por litro Suma a deducir en colones (¢) por litro
Gasolina regular ₵ 78,15 colones
Gasolina súper ₵ 81,75 colones
Diésel ₵ 92,40 colones
Estos sectores deberán llevar un registro de compras y contar con el respaldo respectivo en factura electrónica.
Si se genera un saldo a favor de la persona contribuyente, dicho saldo no podrá ser objeto de compensación ni dará derecho a devolución alguna.
Nuestra consideración regulatoria:
Este crédito fiscal podrá ser aplicado hasta marzo 2023, momento en que se cancela el impuesto sobre la renta del periodo 2022, por tanto, no habrá ningún efecto compensatorio durante el 2022, si no, un año después de anunciada la medida.
Para hacer oportuna su aplicación podría considerarse la aplicación en los pagos trimestrales (adelantos) del impuesto sobre la renta que cada contribuyente debe cumplir.
Este efecto sobre el impuesto de renta aplicaría en caso de ganancias, pero en caso de que los sectores indicados cierren su periodo fiscal (diciembre 2022) con pérdidas no queda claro si el beneficio se podría aplicar en otros periodos fiscales.
Excluye de la aplicación del crédito fiscal otros sectores clave como el industrial, comercial o turismo, sectores que tienen efectos multiplicadores sobre otros bienes y servicios de consumo básico de la población o sobre la economía (generación de empleo, divisas, recaudación por medio de IVA) y en consecuencia en la inflación.
El registro de compras de combustible que cada contribuyente debe llevar para aplicar el crédito fiscal implica una mayor carga para el contribuyente al asignársele una tarea adicional probatoria para la aplicación de este beneficio.
Congelar impuesto único a los combustibles. Suspensión del mecanismo de indexación del impuesto único a los combustibles, por un plazo de 12 meses, para que no aumente (variaciones a la baja sí se permitirían).
Nuestra consideración regulatoria:
Esta propuesta ya se encuentra en la corriente legislativa bajo el expediente 22.914 y fue dispensado de trámite el pasado 10 de marzo 2022.
Su efecto es menor sobre el precio final de los combustibles, sin embargo, es una iniciativa válida en los términos del contexto actual.
Es la única medida vinculada con el impuesto único a los combustibles, segundo factor en importancia en el precio final de los combustibles.
Cálculo de precios y tarifas del combustible. La ARESEP considerará preferiblemente los precios de importación efectivamente pagados por RECOPE, tomados de las facturas o documentos de embarque (Bill of Lading o BL) u otras fuentes confiables. Solo en caso de que estos precios no estén disponibles, se utilizarán los precios de referencia u otras fuentes confiables.
Nuestra consideración regulatoria:
La regulación de servicios públicos pretende el bienestar de la población estableciendo reglas y normas para determinar precios y tarifas así como otras funciones (fiscalización, régimen sancionatorio, reglamentación técnica, entre otros). La incidencia política en las decisiones de regulación es uno de los riesgos más importantes en esta materia, por tanto, de haber incidencia política, el Poder Ejecutivo debe tomar en consideración los aspectos técnicos que rigen la regulación de servicios públicos para que, sus decisiones a futuro, no generen una distorsión que perjudique el bienestar de la población.
La Aresep es independiente del Poder Ejecutivo salvo por los planes nacionales (Ejemplo: Plan Nacional de Desarrollo, Plan Nacional de Energía) o políticas sectoriales que dicte el Poder Ejecutivo (Ley 7593, artículo 1). Para que esta propuesta sea válida desde el Poder Ejecutivo, debe estar planteada en esa vía, de lo contrario Aresep podría acudir a su autonomía respecto de los mandatos del Presidente y el Consejo de Gobierno.
En caso de ser una propuesta mediante proyecto de Ley, consistiría en una modificación de una metodología tarifaria, sin embargo, las metodologías tarifarias son elaboradas con base en un proceso técnico con participación ciudadana y no resulta de un proceso necesariamente simple, por el contrario, resulta de un análisis complejo y altamente especializado de construcción conjunta entre agentes de un mercado.
Las metodologías tarifarias son instrumentos utilizados por el Regulador para fijar tarifas y éstos consideran los principios del servicio público, entre ellos, el servicio al costo, principios regulatorios, análisis de mercado y análisis técnico, por tanto, resulta importante que se considere en una eventual modificación por esta vía, la utilización adecuada de criterios técnicos.
Los precios de referencia internacional y los precios realmente pagados por Recope, bajo la coyuntura actual, serán de amplia similitud debido a que, la situación internacional por el conflicto Rusia – Ucrania resulta en afectación a varios países y no es un aspecto atribuible a Recope.
No se omite indicar que la Aresep se encuentra en proceso de modificación del modelo tarifario para Recope, por tanto, esta medida podría incidir en la modificación que actualmente se encuentra en trámite.
Reducción de ingresos de RECOPE. Se reduciría en un 80% el monto correspondiente a “Rédito para el Desarrollo”, en el margen operativo de RECOPE. Durante la vigencia de esta ley, RECOPE no podría incorporar elementos que incidan en la fórmula de su margen operativo.
Nuestra consideración regulatoria:
El rédito para el desarrollo es un elemento que forma parte de la tarifa de los combustibles y tiene como propósito el desarrollo de nuevas inversiones y la atención del crecimiento de la demanda.
En Costa Rica la demanda de combustibles ha mantenido un crecimiento sostenido durante los últimos años.
Uno de los elementos importantes en la fijación de tarifas y la regulación en general, es la continuidad de los servicios públicos, es decir, la garantía de que los servicios públicos estarán disponibles al público continuamente.
Reducir el rédito para el desarrollo implica que Recope tendría ingresos vía tarifa únicamente para cubrir los costos y gastos necesarios para la operación, excluyendo de sus ingresos la posibilidad de reinvertir en el propio servicio público, por tanto, debe tenerse particular cuidado en determinar qué tipo de inversiones quedarían excluidas de la planificación de Recope y la vinculación de estas obras con el principio de continuidad.
Importante, hay que recordar que, la no continuidad del servicio público podría poner en riesgo la seguridad energética nacional, debido a la alta dependencia de los combustibles que tienen las actividades económicas.
Reducción de margen en comercialización y transportes. De manera temporal, los sectores que se dedican a la venta y transporte de combustibles reducirían en un 25% su margen de ganancias.
Estas últimas tres propuestas tendrán incidencia directa en la fórmula del cálculo del precio de los combustibles y mitigarán el impacto generado por los bruscos aumentos en el precio internacional del petróleo y sus derivados.
Nuestra consideración regulatoria:
El margen de transporte y comercialización de combustibles es también un servicio público.
Ambas actividades forman parte de la cadena de abastecimiento de combustible y sus operadores son mayoritariamente agentes privados, muchos de ellos pymes.
El ingreso que perciben los transportistas y comercializadores (margen) son tarifas también fijadas por la Aresep, por tanto, no son márgenes determinados por los agentes privados.
La propuesta establece una reducción del 25% sin embargo, no queda claro de la propuesta si se refiere a la tarifa fijada por Aresep, en cuyo caso se pondría en riesgo no sólo la continuidad del servicio público si no también, se afectaría el equilibrio financiero del servicio público; o si se refiere al margen de ganancia, siendo entonces una intromisión del Poder Ejecutivo en la ganancia de un agente privado, ganancia que también forma parte del ámbito de acción de Aresep vía modelo tarifario. En este caso, la empresa privada obtiene una retribución suficiente con el propósito de motivar su permanencia en la actividad, por tanto, nuevamente, si la motivación es reducir el margen de ganancia final se podría poner en riesgo la continuidad del servicio (cierre de negocios de transporte y comercialización) por no ser suficientemente atractivo para un agente privado su permanencia en el negocio, a su vez, esta última alternativa tendría un efecto sobre el impuesto sobre la renta.
En caso de que los agentes privados no tengan posibilidad de brindar el servicio, le corresponderá a Recope su suministro, aspecto que podría afectarse también por la medida tomada anteriormente respecto del rédito para el desarrollo.
Tres proyectos de ley complementarios. El Poder Ejecutivo solicitó, además, la aprobación de tres proyectos de ley complementarios:
Expediente 22.027 para la eliminación del aporte de RECOPE al fondo de ahorro y garantía de los trabajadores con el fin de reducir costos administrativos, y que esto contribuyan al control del precio de los hidrocarburos.
Los expedientes 22.830, para la aprobación del préstamo para Políticas de desarrollo para la gestión fiscal y descarbonización entre la Costa Rica y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), y el 22.831, para la aprobación del préstamo que financiará el programa de apoyo presupuestario basado en políticas para implementar la trayectoria sostenible e inclusiva, suscrito entre Costa Rica y la Agencia Francesa de Desarrollo (AFD). Estos dos últimos permitirían aliviar la presión del tipo de cambio con respecto al dólar, el cual afecta directamente el precio de los combustibles.
Estos tres proyectos de ley son complementarios y de igual manera buscan incluir o modificar elementos que, de manera indirecta, influencian el precio de los combustibles.
Nuestra consideración regulatoria:
Sobre el proyecto de ley 22.027 es totalmente viable dar aprobación a este texto en tanto tiene un efecto favorable al consumidor.
Sobre los proyectos de ley 22.830 y 22.831 tienen propósitos específicos que, no necesariamente se encuentran vinculados exclusivamente al alivio del precio de los combustibles.
Fuente: Casa Presidencial, comunicado de prensa CP-228-2022, del 14-03-2022.
Consideraciones finales: Las tarifas de los combustibles que se pagan en Costa Rica se ven influenciados en mayor medida por dos factores, el primero de ellos el precio de referencia internacional del producto terminado, ya refinado (medida No. 3) y el segundo, el impuesto único de los combustibles (medida No. 2). Para mayor referencia de este ítem puede analizarse la entrada de Blog “¿Es posible disminuir el precio de los combustibles en Costa Rica? (coregulatorio.com)”.
Las medidas antes descritas denotan poco énfasis en los dos factores de mayor peso en el precio de los combustibles, y, por el contrario, se denota un mayor énfasis en aspectos que podrían -más bien- generar un efecto contrario respecto de la continuidad del servicio público del suministro de combustibles a nivel nacional; y, por consiguiente, un riesgo de seguridad energética.
Destacamos que, el impuesto único a los combustibles es el factor que tiene mayor incidencia inmediata; sin embargo, la propuesta del Ejecutivo es ayuna en esta línea; a su vez, el paquete de acciones carece de un análisis de otros rubros como el IVA o una concientización hacia el ahorro de combustible o incluso, el uso intensivo de otras fuentes energéticas como la energía eléctrica y acciones de eficiencia energética.
El detalle de cada propuesta estará por anunciarse por parte del Poder Ejecutivo; sin embargo, a la luz de la información disponible, sugerimos que el análisis y operativización de estas medidas deben darse centrando el contexto de urgencia nacional donde se equilibren las acciones entendiendo -sobre todo- que el suministro de combustibles es un servicio público y como tal, tiene alta incidencia en la economía nacional por su efecto multiplicador en todos los sectores económicos.