Dada la situación económica del país, agravada por el déficit fiscal y la pandemia por covid-19, cada día se vuelve más relevante el comportamiento del precio de los combustibles por su relevancia en las actividades productivas. Se ha visto un incremento en los últimos meses, por lo que se debe analizar tanto la metodología tarifaria y sus diferentes componentes, así como las iniciativas que han surgido con el objetivo de mitigar los efectos de un incremento del precio en los usuarios.
Primero es importante indicar que la metodología vigente establecida por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (Aresep) mediante la resolución RJD-230-2015 incluye tres tipos de fijaciones tarifarias i) ordinaria: que contempla factores de costo e inversión para brindar el servicio público, que se realiza generalmente una vez al año ii) extraordinaria: su objetivo es la actualización mensual de las variaciones en el entorno económico, como lo son el precio internacional, diferencial de precios y el tipo de cambio iii) impuesto: que consiste en el ajuste al impuesto único a los combustibles según la inflación, que se realiza de manera trimestral.
Para obtener el precio final que deben pagar los usuarios se conjugan una serie de variables que pueden ser bastante heterogéneas y algunas corresponden a factores externos. Al analizar la estructura del precio de los combustibles, tanto para la gasolina super, como regular y diésel, el precio internacional es el que representa el mayor porcentaje (entre un 40% y 50%), seguido del impuesto único (entre 25% hasta casi un 40%).
Precio Internacional
Al ver el impacto que tiene el precio internacional en el costo final para el usuario, ahondaremos en esta variable. Primeramente, es importante considerar que dadas las características de la operación de Recope, los precios internacionales a los que se refiere la metodología corresponden al producto terminado, por lo que si bien el precio del petróleo crudo, específicamente las mezclas más negociadas como lo son Brent y WTI son un marco de referencia, cuando se habla del precio internacional en Costa Rica se refiere al de los productos derivados del petróleo, con precios de referencia de la Costa del Golfo de los Estados Unidos, ya que estos se pueden ver influenciados por factores adicionales a los que impactan el crudo como tal.
Por ejemplo, en el 2019 los destilados se vieron afectados por el cierre de algunas refinerías que se encontraban en mantenimiento programado debido a que debían prepararse para los requerimientos que había establecido la Organización Marítima Internacional (IMO por sus siglas en inglés), en la cual estipulaban la reducción del contenido de azufre en el búnker marino a partir de enero de 2020.
Ahora bien, es importante hacer un recuento del camino que ha llevado el precio internacional del petróleo, debido a que es base de las variaciones de sus derivados y como se indicó anteriormente, la pandemia por covid-19 ha tenido un impacto importante en este comportamiento. Esto, porque el coronavirus detonó el colapso de la demanda global, principalmente por las medidas sanitarias que adoptaron muchos países, entre los que se destacan, las restricciones de movilidad, la paralización del transporte y comercio.
Lo anterior, junto a la guerra de precios entre los países de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), llevó el precio por barril a mínimos históricos pues de un promedio de aproximadamente 60 dólares por barril llegó incluso a mostrar precios negativos en el marcador de crudo , aunque por un tiempo corto, debido a que la falta de acuerdo en los niveles de producción en marzo 2020 creó un cambio en los inversionistas financieros hacia posiciones más riesgosas, a sabiendas del incremento en los riesgos de especular con emisiones de este sector energético.
Los precios fueron repuntando y tuvieron un mayor impulso en el 2021 como consecuencia de las noticias alentadoras de la vacuna contra el covid-19, ya que se supone que en la medida que se incremente la vacunación, las restricciones sanitarias irán disminuyendo paulatinamente y por ende aumentando la demanda. Adicionalmente, se suma la aprobación del plan de rescate de Estados Unidos que incluye el financiamiento para disponer de más vacunas, así como reaperturas de centros educativos, beneficio de desempleo, entre otros, que también influyen en la expectativa de incremento de la demanda.
Por otra parte, se han dado factores que restringen la oferta, como lo es el acuerdo de la OPEP respecto a los niveles de producción, en donde destacó el compromiso de Arabia Saudita de un recorte voluntario. Además, las condiciones climáticas en Texas contribuyeron al incremento de precios, debido a que se vieron afectados los niveles de inventarios por el congelamiento de equipos, cierre de instalaciones por falta de energía, y otros. Sin dejar de lado los conflictos geopolíticos que siempre influyen en el mercado.
Por el conjunto de los elementos mencionados anteriormente, la tendencia alcista del crudo ha continuado en el transcurso del año, de la misma manera los precios de los derivados, y aunque aún hay mucha incertidumbre, se prevé que la demanda del petróleo a nivel mundial continúe creciendo. Además, en las reuniones más recientes de la OPEP aún se han mantenido los acuerdos respecto a los recortes indicados anteriormente.
Sin embargo, el comportamiento del precio internacional se ve influido por tantos factores, que se desearía contar con una bola de cristal para predecir su comportamiento. Si bien ha existido un optimismo producto de la vacunación que ha impulsado los precios al alza, las expectativas pueden cambiar una vez que el ritmo en la colocación de las vacunas sea menor, o, por otra parte, que se dé un aumento en los contagios incluso con la vacuna. Por otra parte, la era digital junto a las condiciones de pandemia han ocasionado que se promuevan menos viajes de negocios, al tiempo que los cambios culturales han seguido impulsando el trabajo remoto, lo que también podría reducir la demanda.
A su vez, se le suman los efectos que definitivamente no son predecibles, como lo es uno de los hechos más recientes, en donde hackearon uno de los oleoductos más importantes de Estados Unidos (Colonial Pipeline), que entrega alrededor del 45% del combustible de la costa este, lo que obligó al cierre temporal. La situación desató problemas de escasez debido a que se dieron compras de pánico y acaparamiento en las estaciones de servicio, lo que origina incremento de precios. Aunque el presidente Joe Biden ha hecho un llamado para que las gasolineras no se aprovechen de la situación y aumenten artificialmente los precios.
Otro aspecto importante que si bien se prevé pueda tener sus efectos más a largo plazo, lo constituye el impulso hacia las energías renovables, generando resistencia a nuevas perforaciones, mientras que los activistas del medio ambiente no han permitido que se den ciertas inversiones clave y los compromisos de desinversión de combustibles fósiles están aumentando. Todos estos factores podrían conjugarse para que se obstaculice cualquier repunte sostenido, sin embargo, no es algo que se pueda asegurar.
Impuesto único a los combustibles
Ya una vez que se ha hecho un pequeño recuento de la variable más importante de la estructura de precios de los combustibles en Costa Rica, conviene hacer referencia a la segunda, la cual corresponde al Impuesto Único a los combustibles, el cual es establecido por el Ministerio de Hacienda (MH) de acuerdo con la inflación trimestral, según la Ley No. 8114 “Simplificación y eficiencia tributaria” del 2001.
Según lo indicado anteriormente, este impuesto refleja una importante porción de lo que pagan los usuarios en las estaciones de servicio, por eso vale la pena preguntarse desde que tan competitivos serían los precios de los combustibles sin considerar este impuesto, así como el uso que se le da a estos recursos, sabiendo que el mayor porcentaje de estos se dirigen a la caja única del estado, y el 48,6% tiene un carácter específico, pues se dirige directamente a ciertas instituciones, como lo son el Consejo Nacional de Vialidad (Conavi), las municipalidades, el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, entre otros.
Otras variables
Es importante recordar que, si bien las dos variables mencionadas anteriormente son las que impactan de mayor manera los precios, las demás variables no se deben dejar de lado pues muchas veces potencian la influencia de las anteriores, como por ejemplo el tipo de cambio, que en ocasiones viene a incrementar aún más el impacto de los precios internacionales o por el contrario ha sigo un factor de mitigación.
Por otra parte, el margen de Recope si bien porcentualmente no es tan importante en la estructura total de los precios, es fundamental estudiarlo a detalle considerando que es de las variables que pueden tener un mayor control y el buscar una mayor eficiencia finalmente es algo que los usuarios y el país requieren. Por ejemplo, se debe prestar especial atención a los proyectos de infraestructura considerando que ya se han visto problemas de ejecución que finalmente impactan el precio final de los usuarios, por lo cual se debe monitorear muy de cerca el proyecto de la Terminal Pacífico, que consiste en la implementación de un sistema para la importación de productos refinados (diésel y gasolinas) y Gas Licuado de Petróleo (GLP) en el Pacífico, por su gran envergadura y por ello, se esperaría un posible impacto importante en las tarifas.
Análisis de iniciativas
Luego de considerar las variables más importantes en la estructura de precios, resulta relevante analizar algunas de las iniciativas que han surgido para disminuir lo que pagan los usuarios por los combustibles, por lo que, a nivel de precios internacionales pareciera que no hay gran margen pues consiste en un factor externo que no solo afecta a nuestro país sino al mundo entero. Sin embargo, se podría decir que la metodología actual no incentiva a Recope a buscar las mejores condiciones de compra de los productos que importa, por lo que surgen varios aspectos que valdría la pena poner en la mesa para discusión.
Se sabe que el precio del crudo se ve influenciado por factores “reales” que ya se han ahondado más arriba, pero adicionalmente el mercado bursátil juega un papel muy importante; esta es una industria muy especializada, por lo que existen mecanismos del mercado que se podrían utilizar para mejorar los precios, como lo es el uso de derivados financieros. Si bien siempre existirá un nivel de riesgo, ya vendría siendo hora de que Recope incursione en este tipo de instrumentos para mejorar las condiciones no solo de ellos como empresa sino del país.
Otro aspecto que se debe analizar es la metodología tarifaria. La misma Aresep ha indicado que se tiene una propuesta para realizarle varios ajustes, en donde uno de los principales cambios que se plantea lo que busca es transmitir de un modo más preciso y sistemático, los cambios en los precios internacionales al precio del consumidor final, disminuyendo el período de traslado, así como el diferencial de precios. ¿En que resultaría todo esto?, en una menor variabilidad de precio en relación con lo que arroja la metodología actual. Por lo que, dada la coyuntura actual, en la que el país se está viendo afectado no solo por su ya difícil situación fiscal, sino ante una situación de pandemia mundial, urge que se puedan realizar los ajustes metodológicos que permitan armonizar los intereses del regulado y de los usuarios. Lo anterior, sin crear una falsa expectativa de la magnitud de estos cambios, pues como ya se dijo, el impuesto es algo que no se puede borrar con un dedo.
Ante esto, surgen iniciativas que promueven la disminución del impuesto único, como la que se tramita mediante el Expediente legislativo 21343, el cual si podría tener un importante impacto en el precio final de los combustibles, sin embargo, parecería una paradoja disminuir un impuesto precisamente en media discusión con el Fondo Monetario Internacional (FMI) y en donde incluso se han hecho compromisos no solo para disminuir el gasto si no para incrementar los ingresos tributarios, ante esto surge la inquietud de qué tan dispuestos estén los tomadores de decisiones en disminuir un impuesto tan amplio y que a la vez resulta fácilmente recaudable, es decir, se estará dispuesto a “Cobijarse la cabeza para descobijarse los pies”.
Lo anterior, considerando que incluso en el período donde el precio internacional llegó a mínimos históricos, no se trasladó este beneficio a los usuarios, sino que más bien, fue utilizado para financiar los bonos proteger, como ayuda a las personas más afectadas por la pandemia; esto fue establecido mediante la Ley No. 9840. Es decir, con todo y lo que significa ese impuesto, se tuvo que tomar aún más recursos para financiar las necesidades del gobierno.
Por último, surge otra incógnita ¿será que ante la apertura del monopolio se logran disminuir los precios? Si bien se deben asumir una serie de supuestos para determinar esto, lo que se puede decir es que esta es una actividad especializada que requiere de cierta infraestructura para poder operar, por lo que primeo habría que establecer la manera en que se administrarían las inversiones que Recope ya ha realizado y el costo que esto representaría para las empresas que se quieran sumar al mercado. Por otra parte, es importante recordar que el margen de ganancia de Recope representa entre un 7% y un 9%, dependiendo del producto, por lo que si bien, se tiene claridad que se urge optimizar la operación de Recope, buscando generar más iniciativas que permitan disminuir sus gastos, seguir negociando a la baja la convención colectiva, sin olvidar que no se repitan historias ya conocidas como la fallida “Soresco”, además, de que la implementación de iniciativas como la ley de empleo público podrían colaborar en la disminución de los gastos de la empresa, habría que ver qué tan atractivo es ingresar a este mercado para una nueva empresa con este margen, sabiendo que deberá incluir en sus costos de operación el alquiler de la infraestructura a Recope, o a quien el gobierno decida que la administre.
Por lo que, se sabe que se está ante un escenario de incrementos, recién ingresando lo que sería la sexta solicitud de aumento por parte de Recope, aunque aún no se alcanza el precio histórico más alto como lo fue en Julio 2014. Sin embargo, dada la situación económica del país y de tantos costarricenses, el comportamiento de esta variable impacta sin duda alguna sus bolsillos, y ante la posibilidad de que continúe en aumento se tienen retos importantes, como parte de lo que hemos ahondado.
Ahora bien, la asamblea legislativa tiene grandes retos también, como lo es analizar los proyectos que ya hemos mencionado, pero además es de vital importancia seguir estableciendo iniciativas complementarias que aunque no tengan un impacto en el corto plazo, podrían definir el futuro, como lo es el reto de descarbonización del sector transporte, el impulso de energías limpias que hagan al país menos dependiente de los combustibles fósiles así como la búsqueda de la eficiencia del monopolio, lo anterior, sin dejar de lado la responsabilidad e influencia que también pueda llevar a cabo la Aresep en el marco de sus competencias.